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政府购买保险是社会公共风险有效管理方式的创新

A-A+2014年9月12日16:37新浪浙江评论

2014年8月,国家出台《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,俗称“新国十条”,这是距 2006年国务院《关于保险业改革发展的若干意见》(俗称“国十条”)相隔8年后,国务院以“顶层设计”的形式,明确了保险行业在经济社会中地位,对于保险业发展将起到极大的推动作用。近日,浙江省又出台了《关于进一步发挥保险功能作用促进我省经济社会发展的意见》,结合地方实际推动国十条在浙落地。

 

“新国十条”最大的亮点之一是从国家层面明确了保险的定位问题,即“立足于服务国家治理体系和治理能力现代化,把发展现代保险服务业放在经济社会工作整体布局中统筹考虑” (《若干意见》第一条)。为此,两个《意见》都提出运用保险机制创新公共服务提供方式,鼓励政保合作,通过政府购买保险服务方式,在公共服务领域充分运用市场化机制,使保险成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。

 

政府公共服务(包含公共风险管理)的目标是用最小的成本获得最大的公共安全保障,它既包括预期损失的减少,也包括对损失的有效补偿,选择恰当的方式来应对风险是政府公共风险管理取得成效的关键。保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段,是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。美国经济学家舒尔茨指出,保险是一种影响生产要素的所有者之间配置风险的制度。作为一种有效的制度安排,具有普适性特征和内在的协调功能,有利于减少社会的交易成本,激励和促进个人和组织从事生产性活动,增强生产要素在满足人类需要上的效能。保险通过它的内在机制,不仅分散了风险、提供了经济补偿,而且可以在服务国家治理体系和治理能力方面发挥重要支柱作用,在更广泛的层面上为增进社会福利做贡献。政府利用保险管理公共风险分直接和间接两种方式,直接方式即政府直接经办保险,比如社会保险;间接方式是指政府通过市场化的机制向社会提供风险保险服务,政府购买保险服务属于后者,它是一种新型的公共风险管理方式。

 

2013年我国人均GDP已接近7000美元,国际经验显示,人均GDP超过1000美元,社会发展开始进入风险高发期。我国已进入高风险期,洪水、地震、干旱等自然灾害等传统社会风险依然严重,同时环境污染、生态危机、社会安全等现代社会风险迅速上升。政府防范和化解社会公共风险的责任更加重大、任务更加繁重,在此背景下,改善政府公共风险管理机制、创新政府风险保障服务方式显得尤为迫切。政府购买保险服务对于社会公共风险有效管理的现实意义在于:

 

1.政府购买保险服务有利于实现政府部门职能转变

 

西方经济学认为,在以市场为资源配置主体的经济社会中,只有市场失效的领域,政府部门的介入才是必要的。依据财政理论,所有社会产品可分为私人产品、公共产品和准公共产品。准公共产品有的可以由市场提供,有的由政府和市场一起提供。政府购买的保险服务一般是准公共产品,随着社会公共需求的变化,所谓纯公共产品越来越少,更多的是准公共产品,所以政府能够购买的公共服务越来越多。公共服务的生产交由市场和社会组织进行,更符合社会分工最优化的要求。政府购买保险服务可以有效促进农村基层政府转变职能,从大包大揽的“全能政府”转向政社分离、政府职责更加明晰的“有限政府”,使政府由公共风险服务的直接提供者,变为政策的制定者、购买者和监督者。政府通过有效的制度安排,引进市场与社会的力量,形成公共服务有效供给机制,以实现公正、透明、高效地为社会提供优质公共产品和服务的政府,更好的践行“小政府、大服务”的现代政府理念。

 

2.政府购买保险服务有利于节约服务成本提高服务效率

 

公共管理理论研究表明,公共服务应当由政府来提高,但并不一定由政府生产,让市场生产才最有效率。由于政府部门出于垄断地位,政府公共服务的生产部门没有降低产品或服务成本的内在动力,造成公共服务的成本居高不下,通过政府购买,市场提供的服务其成本较政府部门大大降低。政府购买保险服务可以充分利用保险公司已有的人力资源、服务网络、技术力量和管理经验,减少政府在自办保险模式下的机构设置、人员编制等行政经费投入,节约政府服务成本。政府购买保险还可以提高财政救灾资金使用效率,政府用部分防灾抗灾的财政支出转换为保险费补贴,在发生灾害损失的情况下,受灾民众可以获得数倍于财政补贴的保险赔款,从而满足受灾单位或个人快速恢复生产生活的资金需求,财政救助资金的投入效应得到明显放大。

 

3.政府购买保险服务有利于增强社会福利水平

 

政府购买保险可以推动商业保险公司积极介入以往纯商业无法经营的领域。比如政府通过给予农业保险保费补贴,不仅可以提高农民保险支付能力,而且能够降低保险公司经营成本,使农业保险“需求不足”、“供给短缺”的市场失灵状况得到改善。农业保险的开展不仅解决了农业灾后损失补偿问题,更进一步看,农业保险的开展优化了农业风险配置、保障了农民收入稳定、推动了农业产业化发展,最终使农村社会福利水平得到提高。

 

4.政府购买保险服务有利于发挥保险在社会风险管理中的作用

 

商业保险是社会公共风险管理、风险保障体系的重要组成部分,风险分担和损失补偿是保险的基本职能,但是在我国保险功能发挥有限、保险灾害补偿力度小。在发达国家,商业保险补偿在自然灾害损失中一般占30%-40%,而在我国,这一指标仅为5%左右。比如2007年欧洲的雪灾有50%获得保险赔付,2008年中国雪灾,保险补偿仅占雪灾损失2%左右;再比如发达国家的地震损失补偿可以达到50%,而我国2008年汶川地震,保险公司赔偿占整个损失不到1%。在我国,90%以上的自然灾害损失由政府承担,不仅加重政府财政负担,而且不利于实现整个社会的减灾救灾激励目标。通过公共财政购买保险服务,可以增强社会成员风险与保险的宣传教育,引导社会成员利用保险工具进行风险分散和损失补偿,促进社会治理体系构建,发挥保险在社会公共风险管理中的作用。

 

两个《意见》明确了将保险作为创新社会管理的有效机制和转变政府职能的重要抓手,这一定位,为保险业未来的发展创造了巨大的空间。保险业要以两个《意见》所带来的政策红利为契机,以提高社会治理领域的效率为诉求,加强市场化的专业能力建设,在国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用的同时实现行业自身的快速发展。

 

       浙江财经大学金融学院  叶晓凌副教授

 

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